Schengen, occhio al cavallo di Troia

Il deciso incremento dei flussi migratori dal vicino Nord Africa, dopo le rivolte di inizio anno, ha messo  in crisi non solo l’Italia ma l’intero continente europeo. Una situazione che, secondo molti stati UE, è dovuta ai limiti degli accordi di Schengen. Ma è proprio vero? È davvero indispensabile mettere mano a quello che è un diritto fondamentale dell’Unione: la libera circolazione delle persone? Ne parliamo con il Professor Paolo Bargiacchi, docente di diritto internazionale presso l’Università Kore di Enna, che ha seguito da vicino il dibattito ancora in corso sulla cosiddetta emergenza Lampedusa.

1) Il Consiglio europeo del 23-24 giugno si è concluso con un nulla di fatto. Tra le poche novità si segnala l’invito alla Commissione di presentare per il prossimo settembre un testo che definisca in dettaglio l’eventuale reintroduzione temporanea ed eccezionale dei controlli di frontiera nell’area Schengen. Quali sono i limiti ed i vantaggi di questa proposta?

La proposta comporta pochi vantaggi, molti rischi e – soprattutto – appare fuori luogo con riguardo sia all’obiettivo del “sistema Schengen” che alla c.d. “emergenza Lampedusa”. L’arrivo di persone dal Nord Africa è un problema (in parte) di natura umanitaria cui va applicata la pertinente normativa internazionale ed europea. L’area Schengen, invece, nasce con riguardo alla necessità (“fisiologica” e non “patologica”) di consentire la libera circolazione delle persone per ragioni prevalentemente economiche. E’ quindi fuori luogo pensare di affrontare un problema umanitario, di carattere contingente ed eccezionale, modificando un sistema normativo che, invece, nasce e persegue obiettivi del tutto diversi. L’unico vantaggio di una simile riforma del sistema Schengen sarebbe per il singolo Stato che, così, avrebbe la possibilità di “chiudere” più facilmente le proprie frontiere agli “stranieri” facendo valere imprecisati ed insindacabili motivi di ordine pubblico. Il vantaggio del singolo Stato, però, andrebbe a discapito di tutti gli altri ed il rischio potrebbe allora essere quello di scatenare una “corsa” a serrare le proprie frontiere con derivato stallo dell’intero sistema Schengen.

2) Dal punto di vista giuridico crede davvero che una riforma di Schengen sia l’unica via di uscita dal vicolo cieco in cui si trova la politica migratoria europea? Se no, quali sono le possibili alternative?

La riforma di Schengen non solo non è una via di uscita ma rischia anche di produrre un duplice risultato negativo: da un lato, non risolvere l’emergenza umanitaria e, dall’altro, compromettere il funzionamento del regime Schengen che, a sua volta, è necessario al funzionamento del mercato interno europeo nella misura in cui garantisce la libera circolazione dei lavoratori. In alternativa, quindi, l’Unione europea deve: in primo luogo, trovare una intesa politica di largo respiro e lungo termine sulla politica migratoria comune da sviluppare nei prossimi anni; in secondo luogo, applicare ai flussi di persone in arrivo dai Paesi extraeuropei le pertinenti categorie e norme del diritto internazionale a cominciare da quella fondamentale tripartizione tra “rifugiati” (in cerca di asilo), “sfollati” (in cerca di protezione temporanea) e “migranti” (in cerca di una vita migliore). Solo riconoscendo (e garantendo) a chiunque arrivi sulle coste europee il corretto status di diritto internazionale si potranno meglio tutelare i diritti umani ed evitare che, sfruttando incertezze e confusione, una certa politica cavalchi l’onda della demagogia, dell’allarmismo e, a volte, della xenofobia.

3) Quali sono stati gli errori commessi dal governo italiano e dall’Unione europea nella gestione della c.d. “emergenza Lampedusa”?

La c.d. “emergenza Lampedusa” ha posto problemi concreti e di natura operativa molto complessi e difficili da risolvere. Da questo punto di vista, le Autorità italiane hanno fatto tutto il possibile e la risposta dell’Unione europea – in termini di aiuti e sostegno finanziario e logistico all’Italia – poteva e doveva essere più rapida. Dal punto di vista giuridico, l’Italia ha commesso l’errore di non distinguere con chiarezza chi, tra quelli che sbarcavano sulle coste italiane, fosse uno “sfollato” in fuga dalla guerra di Libia (e come tale meritevole di protezione umanitaria temporanea) e chi invece fosse “solo” un “migrante” in cerca di una vita migliore (in pratica, chiunque altro provenisse dalle coste nordafricane, compresi i tunisini dopo la fine della rivolta). Gli “sfollati” hanno diritto ad essere ammessi e protetti (temporaneamente) sul territorio dello Stato; i migranti, invece, hanno diritto ad essere ammessi solo nei limiti previsti dalla legislazione sull’immigrazione dello Stato ricevente (di solito, nei limiti delle “quote” stabilite annualmente da ogni Paese). Dopo aver allora riconosciuto a tutti (ed indistintamente) lo status di protezione temporanea per ragioni umanitarie, l’errore dell’Italia è stato anche quello di attribuire ai “protetti” l’ulteriore diritto di circolare liberamente nell’area Schengen. In altre parole, applicando il regime “ordinario” sulla libera circolazione delle persone ad una categoria di individui posti invece sotto la “eccezionale” protezione umanitaria internazionale, la decisione (e la qualificazione giuridica) delle Autorità italiane mirava a produrre effetti giuridici anche nei confronti – e nel territorio – degli altri Stati dell’area Schengen.

4) Mentre gli Stati dell’Europa centro-settentrionale si fanno carico della maggior parte dei richiedenti asilo del Vecchio Continente, quelli dell’Europa Mediterranea sono costretti a fronteggiare la pressione migratoria dal vicino Nord-Africa. Per un vero rilancio delle politiche migratorie europee non si potrebbe partire proprio dalla riforma di Dublino II e da un rafforzamento di Frontex?

Come detto, prima che giuridico il problema dell’immigrazione extraeuropea è politico. Fino a quando gli Stati dell’Unione non troveranno una politica comune veramente condivisa e si impegneranno, ciascuno per la sua parte, a rispettarla ed eseguirla, ogni afflusso – più o meno massiccio – di rifugiati, sfollati o migranti riproporrà gli stessi problemi già emersi nel corso del primo semestre del 2011. In tale ottica, certamente riformare Dublino II e rafforzare Frontex (cosa già in atto, tra l’altro) è un primo significativo passo nella giusta direzione ma, senza una intesa politica di lungo termine “alle spalle”, da solo non è assolutamente sufficiente.